Joomla Software solutions Template

Payday loan

ФИСКАЛНА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ

За да функционира ефективно публичния сектор в страните с развита пазарна икономика има специфична вертикална структура, състояща се от две или три структурни йерархични нива. Водещо място заема централното правителство, което поема организацията по осигуряване на националните публични блага. На второ място, а в някои случаи на трето функционират местните органи на управление. Те имат за задача осигуряване на местни публични блага. Може да се каже че публичния сектор в структурно отношение се състои от две нива: централизирано и децентрализирано.

В съответствие със съвременната теория на гражданското и административно право, държавното устройство може да бъде два типа – федеративно и унитарно. В зависимост от държавното устройство се формира и специфична бюджетна структура. При федеративните държави бюджетната структура е тризвенна, а при унитарните е двузвенна. В съответствие на унитарното устройство на Република България, бюджетната структура се състои от два елемента: Републикански бюджет и бюджетите на общините.

Фискалната децентрализация се дефинира като процес на централизирано и децентрализирано вземане на решения относно предлагането на публични блага. По-конкретно фискалната децентрализация е свързана с разделението на данъчните приходи и бюджетните разходи между централната и местната власт. Централизираното и деценрализираното ниво на публичния сектор поражда специфична система на разпределение и преразпределение на публичните ресурси, която система се дефинира като фискален федерализъм. Фискалния федерализъм касае три основни елемента:

-          разпределение на правомощията и отговорностите между централната и местната власт

-          трансформиране на компетенции и финансови ресурси от централното правителство към местната власт

-          съобразяване на потребителското търсене и местните предпочитания

Провежданата политика на фискална децентрализация трябва да се съобразява с

конкретни особености: административно-териториално деление на страната; наличие или липса на регионални диспропорции; конституционни традиции и други. Необходимо е точно и устойчиво във времето разделение между правомощията на централната и местата власт. Успехът на политиката на фискална децентрализация предполага изграждане на специфична законодателна база, едновременно гарантираща както финансовата независимост на регионите, така и макроикономическата стабилност.

Основната цел на фискалната децентрализация е предоставяне на публични услуги по количество, качество и цени съответстващи на потребностите и съобразени с възможностите на гражданите, на основата на устойчиво и дългосрочно балансиране на разходните отговорности със стабилни приходоизточници и ефективен граждански контрол. Основната цел се постига чрез реализация на следните подцели:

-          предоставяне на приходни  и разходни правомощия на най-близко до гражданите равнище, съгласно принципа на субсидиарност.

-          общините максимално се съобразяват с предпочитанията на гражданите при определянето вида, обхвата, ресурсното и ефективното предоставяне на общинските публични услуги.

-          общините развиват и повишават своята компетентност в сферата на финансовото управление и стриктно спазват финансовата дисциплина.

-          баланс между свободното упражняване на местен избор и необходимостта от финансова стабилност на национално ниво при осигуряване на определени стандарти на услугите.

-          прозрачност и равнопоставеност към субектите от публичната сфера от страна на държавата.

-          равностоен достъп до ресурси за осигуряване на минимално равнище на публични блага.

Практическата реализация на политиката на фискална децентрализация изисква обоснован отговор на редица въпроси. По важните от тях са:

-          разпределение на правомощията и отговорностите между различните нива на публичния сектор

-          оптимален брой и размер на регионите

-          представителство на местната власт в органите на централното правителство

Отговора на тези три въпроса позволява да се ограничат принципите характеризиращи фискалната децентрализация: икономически; кооперативен и демократичен федерализъм.

Икономическия федерализъм се базира на идеите на Фридрих Хайек, Чарлз Тибо и Уолъс Оутс. Основната цел на фискалната децентрализация според икономическия федерализъм е нарастване на икономическата ефективност чрез създаване условия за конкуренция между регионите. Евентуалните негативи от конкуренцията се свързват с подпомагането на социално слаби граждани и това се предписва като отговорност на централното правителство. Негова отговорност е също предлагането на публични блага, отговарящи на условието неконкурентно потребление. От своя страна местните власти трябва да предлагат блага за които е характерно задръстване при потреблението, т. е. потреблението при които включването на всеки нов потребител води до намаляване в качеството на услугата, ползвана от останалите потребители. Оптималния брой и размер на регионите се поставя в зависимост от икономиите в мащаба при производството на публични блага. Оптималния обем публични блага се поставя в зависимост от потребителските предпочитания. Те се установяват чрез механизма на гласуването.

Принципите на кооперативния федерализъм се базират на разработките на Р.Коуст и на постановките на административното и конституционното право. Като основна цел на фискалната децентрализация отново се поставя повишаването на икономическата ефективност, но не чрез междуобщинска конкуренция. Представителите на кооперативния федерализъм подчертават ползите на междурегионалното сътрудничество на договорна основа. От тези позиции като основна отговорност на централното правителство се разглежда предоставянето на условия на междурегионална интеграция и сътрудничество. Отговорностите на местната власт са пределно широки и включват както производството на специфични публични блага, така и участие в процеса на вземане на решения на централно равнище.

Кооперативния федерализъм изисква всички мерки на централното правителство да бъдат консултирани и одобрени с единодушие от представителите на регионите. Предполага се, че нуждата от преговори между отделните юрисдикции ще доведе до Парето подобрение на общото благосъстояние. Ефективна икономическа политика може да се провежда чрез два основни механизма:

-          преговори между регионите  консенсус  одобрение от правителството  решение

-          преговори между регионите и правителството  консенсус  решение

Оптималния размер и брой на регионите не е обект на непосредствен коментар в теорията на кооперативния федерализъм. Има всички основания да се счита, че по малък брой на регионите би улеснил преговорния процес и от тази гл.т. е желаното решение.

Идеите на демократичния федерализъм се базират на разработките на Джеймс Бюкясъл, като същевременно синтезират базисни постановки на вече разглежданите икономически и кооперативен федерализъм. Отново се счита, че централното правителство трябва да предлага тези блага които отговарят на критерия неконкурентно потребление. Същевременно се предполага, че централното правителство не може да провежда ефективна политика без консултация с регионите. Фундаментален въпрос в теорията на демократичния федерализъм е структурата на законодателното събрание и начина на вземане на решения. Най общо са възможни два типа представителства. В първия случай право на законодателна инициатива имат ограничен кръг от представителите на регионите, останалите могат да гласуват само с “за” или “против”. При това положение решенията ще се вземат с 50%+1% гласа. Този тип представителство е от типа “minimum winning coalition”. Във втория случай право да предлагат мерки на икономическа политика имат всички представители на регионите. Предполага се че при такъв тип представителства решенията ще се взимат с мнозинство близко до консенсус. Този факт се обяснява с необходимостта от компромиси и взаимна подкрепа между представителите на регионите. Демократичния федерализъм предлага широки граници на регионите, малък брой представители и малък брой региони.

Принципите на политиката на фискална децентрализация са следните:

-          фискална еквивалентност – равенство между получаваните ползи и плащаните данъци за производство на публични блага

-          неутралност на местните данъчни плащания – минимални разлики между местните данъци в различните региони

-          осигуряване на минимален обем на предлагане на някои важни публични блага – минималното количество на тези базисни публични блага се определя с национални стандарти

-          мерките за въздействие върху макроикономическата конюнктура и преразпределението на доходите са отговорност само на централното правителство

-          изравняване на фискални позиции на регионите

-          тъй като мерките на един регион оказват влияние върху други региони е необходима политика за решаване на тези външни ефекти

Ползите от децентрализацията опират до два момента:

-          повишаване на ефективността на използване и разпределение на ограничените ресурси, т.е. налице са икономически ползи.

-          децентрализацията създава условия за гражданско участие в процеса на вземане на решения, т.е. налице са ползи за гражданското общество.

Систематична концепция за връзката на фискална децентрализация – икономическа ефективност е разработена от Чарлз Тибо. Модела на Тибо обикновено се нарича “модел за гласуване със собствените си крака”. Основните допускания в модела са:

-          икономика в която благата преобладаващо не отговарят на критерия неконкурентно потребление

-          потребителите отдават приоритет на фискалните съображения при избор на място за живот

-          налице са множество региони предлагащи меню от данъчни размери, количество и качество на предлаганите публични услуги

-          налице е съвършена териториална мобилност на потребителите

На база допусканията в модела, Тибо прави заключение, че децентрализацията създава условия за конкуренция между регионите, което ги принуждава да предлагат местни блага в количество и качество желани от потребителите, и при възможно най-ниски разходи. Това е така, защото потребителите са и гласоподаватели и като такива не биха подкрепили неефективното изразходване на средствата под формата на местни данъци и каски. Децентрализацията дисциплинира местните власти двупосочно – чрез избирателната цена и чрез междурегоиналната миграция. Според Тибо децентрализацията и конкуренцията осигуряват Парето ефективно разпределение на ресурсите. Характерно достойнство на модела е начина по който се решава проблема с точното идентифициране на потребителските предпочитания, а именно гласуването на потребителите със собствените си крака.

Рисковете на фискалната децентрализация са следните:

-          междурегоиналната конкуренция има своите негативи. Това е така, защото от една страна данъчните намаления имат краткосрочен положителен ефект. В по-дълъг период намалените данъци водят до намаление на приходите в местните бюджети и на тази основа намалява количеството на произвежданите публични блага. Междурегионалната конкуренция се отразява негативно на относително по-малко заможната част от населението. На второ място риска от междурегионална конкуренция произтича от възможността фирмите да насочват своите капитали в може би не най-ефективното приложение, така ползите за отделния регион се придружават от намаление на ефективността на национално равнище.

-          риск от регионални диспропорции – при равни други условия фискалната децентрализация задълбочава регионалните различия. По тази причина е необходимо широки правомощия да се предоставят на ограничен кръг финансово обезпечени райони

-          субсидиите от централния бюджет за относително по бедни региони демотивират усилията на местните власти за разкриване на нови приходоизточници и съкращаване на ефективните разходи. Това означава, че е налице морален риск, защото най-голяма полза от субсидиите извличат управляваните най-неефективно региони. Тясно свързан с моралния риск е проблема за фискалната илюзия. Тя намира израз в убеждението на местните власти, че могат да увеличават предлаганите публични блага за сметка на субсидиите от централното правителство

-          неизплатените разходи на общините и високите нива на местен дълг представляват риск за финансовата стабилност на страната

-          организационния риск намира израз в липсата на административен капацитет на местно равнище. Същевременно организационния риск е свързан с избора на удачно административно-териториално устройство на страната.

Характеристика на местните публични блага:

-          ползата от тях е териториално ограничена

-          потреблението им също е ограничено

-          подлежат на задръстване в процеса на потребление

-          могат да се разглеждат като клубни блага – има възможност за изключване, няма конкуренция до изчерпване на капацитета. Не всички местни блага са клубни блага

-          те могат да бъдат неделими (светофари, улично осветление) и се финансират от данъци и делими (платени паркинги, автобусни превози) – те се финансират от такси

-          налице са външни ефекти – положителни(ползване на болнични услуги) и отрицателни (екологични замърсявания)

-          предлагането на местните публични блага изисква наличие на специфична инфраструктура

В България се наблюдават два периода на фискална децентрализация – 1996-2001г. и от края на 2001г. до наши дни. Характерно за втория период е, че системата на взаимоотношенията между централните и местни власти претърпяха съществени промени, като например: отпадат задължителните приоритети за разпределение на разходите на общинските бюджети; въвеждат се целеви субсидии за социални помощи; дефинира се формула за частичното разпределение на целевите субсидии за инвестиции;  с помощта на световната банка стартира системата за делегираните бюджети в училищата; от общинското финансиране отпаднаха до болничната помощ и обединените районни болници; половината от социалните помощи започват да се финансират с целева субсидия от министерството на финансите. През втория етап се слага началото на съвместната работа между централната власт и общините за промяна на нормативната рамка на финансовите им взаимоотношения с цел реализиране на фискалната децентрализация. За целта е подписано споразумение за сътрудничество между националното сдружение на общините в република България и Министерски съвет. В него двете страни поемат ясни ангажименти за децентрализация на управлението и увеличаване на финансовата самостоятелност на общините. В средата на 2002г. бяха приети концепция за фискална децентрализация и програма за нейното реализиране.

Реформата в местните финанси наложи приемането на нов закон за местните данъци и такси, който дава пълни права на местните власти да определят базата и ставките на местните такси в съответствие с изискванията на Европейската харта за местно самоуправление. Приети са разходни стандарти за делегирани от държавата дейности. Същността на въведените промени с концепцията и програмата за фискална децентрализация се свежда до:

-          извършени бяха структурни промени, според които от общините отпадна отговорността за финансиране на социални помощи, поземлените комисии и някои дейности в здравеопазването.

-          всички останали дейности, финансирани от общинските бюджети се разделят на две групи местни дейности и делегирани дейности, които са основно в сферата на образованието, здравеопазването, социалните фондове и частично в културата

Оперативните разходи за делегираните дейности се изчисляват по стандарти, които включват броя на персонала, размера на заплатите и осигуровките и размера на издръжката. Според промените, общините у нас бяха лишени от постъпленията от корпоративния данък за сметка на пълния размер на ДОДФЛ. Водещото във финансирането на разходите за делегираните дейности е тяхната сума изчислена на базата на приетите стандарти. Ако приходите от ДОДФЛ на дадена община са по малки от размера на разходите за делегирани дейности, то тази община поучава допълваща субсидия до размера на разликата.

Финансирането на общините продължава да се осъществява предимно по централизирания модел. Финансовите ресурси на общините се регламентират в ежегодния закон за държавния бюджет и закона за местните данъци и такси. Финансовите средства на общините идват от следните източници:

-          преотстъпени данъци, като за 2004г. общините получават 50% от данъка от дохода на физическите лица. За 35 общини с по-големи приходи от този данък се определя индивидуален процент осигуряващ приходите до размера на разходите за делегираните от държавата дейности.

-          държавни субсидии

-          собствени приходи от местни данъци – данък върху недвижими имоти, върху наследствата, даренията и други. От местни такси за битови отпадъци, за ползване на пазари, тържища, панаири, тротоари, за технически услуги и други.

Фискалната децентрализация ще даде възможност на общинските ръководства да търсят инвестиции, които от една страна увеличават заетостта, а от друга увеличават приходите в местните бюджети. Протичащата фискална децентрализация у нас все още не е постигнала целта си – силни независими финансово общини. Ето защо европейският опит и практика биха могли да са полезни за развитието на фискалната децентрализация у нас. Въз основа на тях ще се разработят специфични за българските общини модели и подходи за приложението им.