Home Икономика Финансов контрол(4)

SMS Login

За да използвате ПЪЛНОТО съдържание на сайта изпратете SMS с текст STG на номер 1092 (обща стойност 2.40лв.)


SMS e валиден 1 час
Финансов контрол(4) ПДФ Печат Е-мейл

ФИНАНСОВИЯТ КОНТРОЛ – ВАЖЕН СПОСОБ ЗА ОБЕЗПЕЧАВАНЕ НА ЗАКОННОСТТА В СФЕРАТА НА ФИНАНСИТЕ

Става дума за ефективен контрол върху държавните приходи и разходи, в това число – и върху средствата, които постъпват по предприсъединителните фондове и програми на ЕС. Във тази връзка МС разработи и прие специален “Документ за политиката на вътрешния финансов контрол в РБ”. В изпълнение на този документ МС внесе в НС законопроект за цялостна преуредба и модернизация на финансовоконтролната система. Бе приет ЗДВФК от 38 НС на 27.10.2000г., а с известно закъснение МС с ПМС № 103/24.04.2001г. прие ППЗДВФК. Тази уредба бе изградена на основата на вече отменената нормативна база, изискванията на Европейската комисия за модернизация на контролната система, Националната стратегия за борба с престъпността и измененията в нормативната уредба на държавното управление, въведени със Закона за администрацията и Закона за държавния служител. Две години по-късно бе гласувано изменение на правната уредба със ЗИДЗДВФК – 29.10.2002г. респ.изм и доп. На ППЗДВФК – 29.04.2003г. От 2006г. се приеха напълно нови финансови закони относими към публичния сектор – ЗВОПС, ЗДФИ и ЗФУКПС.

Министерският съвет одобри проекти на закони с цел по-добра защита на държавните финанси

На свое заседание на 3 ноември т. г. Министерският съвет одобри проектите на Закон за финансовото управление и контрол (ЗФУКПС), Закон за вътрешния одит в публичния сектор (ЗВОПС) и  Закон за държавната финансова инспекция (ЗДФИ). Трите проекта на закони, изготвени в съответствие с препоръките на Европейската комисия, ще заменят сега действащия Закон за държавния вътрешен финансов контрол. Целта е развитие на българското законодателство в посока разделяне на функциите по вътрешен одит и финансова инспекция чрез децентрализация на вътрешния одит и развитие на управленската отговорност. Проектите на  ЗВОПС и ЗФУКПС регламентират управленската отговорност и вътрешния одит като задължения на ръководителите на организациите, а проектът на ЗДФИ урежда извършването на специализирана финансово-инспекционна функция със санкционни правомощия.
Проектът на закон за финансовото управление и контрол в публичния сектор регламентира изискванията за добро финансово управление и контрол към ръководителите в публичния сектор въз основа на международно признати стандарти за вътрешен контрол. Проектът на ЗФУКПС акцентира върху управленската отговорност за постигане на целите на организациите и управление на публичните средства по законосъобразен, икономичен, ефективен и ефикасен начин.
В проекта на Закон за вътрешния одит в публичния сектор се регламентира прилагането на Международните стандарти за вътрешен одит и децентрализиран модел на вътрешния одит в публичния сектор. Акцентът е поставен върху същността на вътрешния одит като независима, обективна, оценъчна и консултантска дейност, която подпомага ръководителите на организациите да подобряват своите контролни механизми.  В проекта на закона е посочен обхватът на вътрешния одит като функция, която засяга всички дейности и структури на организацията, а не само тези с финансови измерения.
Проектът на Закон за държавна финансова инспекция цели да се постигне консервативна бюджетна дисциплина и защита на публичните финансови интереси. Съгласно одобрения от правителството проект на ЗДФИ Агенцията за държавна финансова инспекция (АДФИ) става правоприемник на Агенцията за държавен вътрешен финансов контрол по отношение на инспекционната функция. Държавната финансова инспекция ще се осъществява по постъпили сигнали за нарушения, както и за проверки на процедури за възлагане и изпълнение на обществени поръчки и за разходването на целеви субсидии, след предварителна преценка за ефективността и ефикасността при тяхното усвояване. Правомощия да възлага извършването на финансови инспекции ще има директорът на АДФИ по искане на Министерския съвет, министъра на финансите, органите на прокуратурата, Сметна палата или молби, жалби и сигнали за нарушения на бюджетна, финансово-стопанска или отчетна дейност. Прилагането на разследващите и санкционните правомощия на Агенцията за държавна финансова инспекция ще допринесе за подобряване на бюджетната дисциплина и за осигуряване на прозрачност в дейността на проверяваните организации и лица. Съгласно ЗДФИ Агенцията за държавна финансова инспекция представя ежегодно отчет чрез министъра на финансите пред Министерския съвет и на комисиите на Народното събрание, компетентни в областта на бюджета и финансите.

ЕС в процеса на разширяването си възприе принципите за добро финансово управление на публичните средства. Препоръчано е тези принципи да бъдат заложени и в законодателството на страните членки и кандидатки за присъединяване. Във връзка с това РБ пое ангажимент и предприе стъпки за промени в законодателството с оглед на структурно разделяне на функциите по вътрешния одит и инспекционната дейност чрез децентрализацията на вътрешния одит и всеобхватното развитие на управленската отговорност.

Проектът на ЗВОПС е изготвен във връзка с поетите ангажименти на РБ по преговорна глава 28 “Финансов контрол” и в изпълнение на препоръките, дадени в редовния доклад на ЕК за 2004г. за по-нататъшното развитие на законодателството в областта на контрола, както и в доклада на СИГМА от втория етап на прегледа на системата за държавен вътрешен финансов контрол за разделяне на функцията по вътрешен одит от функцията по инспектиране.

Изготвянето на проект на ЗВОПС е в изпълнение на мерките, заложени в приетата от МС на 16.06.2005г. Стратегия за развитие на държавния вътрешен фин. Контрол в РБ. Той е разработен по препоръка на ЕК с помощта на експерти от СИГМА и е съгласуван с Главна дирекция “Бюджет” на ЕК. С настоящият проект се постига съответствие с принципите на Регламент 1605/02г. относно общия бюджет на Европейските общности. Промените в европейското законодателство са причина за част от законодателните решения, които се съдържат в този закон. В него е заложен децентрализиран модел на вътрешния одит в публичния сектор и преминаване на тази функция от АДВФК към ръководителите на организациите от публичния сектор. В съответствие с изискванията на ЕК да се засили управленската отговорност  на ръководителите на организациите от публичния сектор успоредно с разработването на  ЗВОПС се изготви проект и на ЗФУКПС. С тези два нови закона се регламентират отговорността на ръководителите на организациите за изграждането и функционирането на силен вътрешен контрол и вътрешен одит. Вътрешния одит е дейност, която подпомага ръководителите на организациите  в процеса на идентифициране, оценяване и управление на рисковете, които застрашават постигането на целите на организациите от публичния сектор, оценява адекватността  и ефективността на системите за финансово управление и контрол и дава препоръки за подобряване на дейностите в тях.

В обхвата на новия ЗВОПС попадат организациите от публичния сектор. Същественото в него е, че с него се приема международно признатото определение за вътрешен одит и се регламентира прилагането на стандарти за вътрешен одит. С този закон се урежда отговорността на ръководителите на организациите от публичния сектор за въвеждането и осигуряването на вътрешния одит по отношение на всички структури, дейности и процеси, вкл. И по отношение на средства от ЕС, както и гарантирането на независимостта на вътрешните одитори при осъществяване на дейността по вътрешен одит.

Определена е същността на вътрешния одит (чл.3 от ЗВОПС), като независима и обективна дейност за предоставяне на увереност и консултиране, която се осъществява при спазване на принципите за независимост и обективност, компетентност и професионална грижа, почтеност и поверителност. Тази дейност е предназначена да носи полза и да подобрява дейността на организацията и се осъществява в съответствие със стандарти за вътрешен одит и Етичен кодекс на вътрешните одитори (чл.4 от ЗВОПС). Посочени са и основните задачи (чл.5)на вътрешния одит, свързани с индентифициране на рисковете в организацията, оценяване на адекватността и ефективността на системите за финансово управление и контрол и даване на препоръки за подобряване дейността в организацията с оглед постигане на целите й.

Въведено е задължение за ръководителите на организациите  по чл.12 да изграждат звена за вътрешен одит, чиято минимална численост е съобразена с бюджета на организацията(чл.14). По този начин се реализира идеята при първостепенните разпоредители и при големите второстепенни разпоредители с бюджетни средства да бъде осигурен такъв екип от вътрешни одитори, които да са достатъчни за осъществяване основната цел на вътрешния одит, а именно – подпомагане на ръководителя на организацията за добро управление и контрол.

В ЗВОПС е отделено специално място  за ролята на ръководителя на вътрешния одит. Въведени са изисквания за неговото назначаване, както и към втрешните одитори, които са квалифицирани специалисти за осъществяване на вътрешния одит. В закона е въведена възможност да се използва съществуващия потенциал от вътрешни одитори, които до този момент бяха служители на Агенцията за държавен вътрешен финансов контрол. Те са обучавани в областта на вътрешния одит и са извършвали такава дейност, като делегирани вътрешни одитори. По силата на чл.87а от Закона за държавния служител те ще бъдат прехвърлени към организациите от публичния сектор и ще попълнят част от предвидената минимална численост на звената за вътрешен одит. Целта е с прехвърлянето на вътрешните одитори от АДВФК да се гарантира функционирането на звената  за вътрешен одит веднага след влизането в сила на ЗВОПС, като се изпълни препоръката на ЕК да се съхрани и използва изцяло изградения административен капацитет до този момент. Ръководителите на организациите от публичния сектор ще имат възможност да запълнят останалия капацитет в съотвествие с изискванията на закона (чл.20) и по реда на Закона за държавния служител.

В ЗВОПС е регламентирана и отговорността на министъра на финансите за прилагането на вътрешния одит в публичния сектор. За реализиране на тази отговорност в Министерството на финансите се създава Централно хармонизиращо звено по вътрешен одит, чиито функции до 01.09.2005г.  се осъществяваха от дирекция “Хармонизация и методология на одитната дейност” при АДВФК. Разаботената от АДВФК метдология по вътрешен одит ще продължи да се прилага от вътрешните одитори, като Централното хармонизиращо звено по вътрешен одит към министъра на финансите ще продължи да я актуализира и усъвършенства. Следователно приемствеността в този сектор е една от най-важните предпоставки за успешната финансова политика на всяка държава.

Предвидена е възможност в организациите  от публичния сектор да се създават одитни комитети с участието на външни представители. Тази идея е пряко свързана с  осигуряване на независимост, обективност и ефективност на дейността по вътрешен одит. В закона се съдържат основните насоки за осъществянане на дейностите, свързани с извършване на извадкови проверки, сертификация на средствата от фондове и програми на Европейския съюз и издаване на финална декларация при приключване на проект/програма. Поради специфичния характер на посочените дейности, те са обособени самостоятелно в глава пета от закона. Регламентирано е извършването на тези дейности да е в съотвествие с международните споразумения и с регламентите на ЕК относно Структурните фондове и Кохезионния фонд на ЕС.

Със ЗВОПС е изпълнена основната цел на законодателната промяна, свързана с премахването на санкционните правомощия от функцията на вътрешния одит. Акцентът е поставен  върху същността на  вътрешния одит, като независима обективна, оценъчна и консултантска дейност, която има за цел да подобрява дейността и да подпомага ръководството на организацията за постигане на целите й. Изрично е посочен обхвата на вътрешния одит, като функция, която засяга всички дейности и структури на организацията, а не само тези с финансово измерение. Моделът на децентрализиран вътрешен одит в публичния сектор, заложен в новия закон, се осъществява чрез структурни реформи в организациите от публичния сектор под ръководството на министъра на финансите.

Характеристика : 1. Вътрешен одит : подчертава предназначението му да обслужва изпълнителната власт и да действа от нейно име и за задоволяване на нуждите й. Той е контрол от администрацията за администрацията и се разграничава от финансовия контрол осъществяван от Сметната палата, който е “външен” по отношение на  изпълнителната власт, тъй като е предназначенн да обслужва информационно НС, респ. обществеността.

2. Финансовата инспекция е специализиран вид административен контрол : осъществява се от  специализирани органи на изпълнителната власт, със специална компетентност.

3. Изграден е на “сферичен”, а не на отраслов принцип т.е. приложното му поле не се ограничава в рамките на отделен отрасъл, а обхваща цялата сфера на финансите.

4. Контрол за опазване на държавното и общинско имущество предоставено за управление и стопанисване на подконтролните субекти.

5. Контрол за законосъобразност, но  в отделни случаи и за целесъобразност във финансовата дейност.

Принципи : Финансовият контрол се подчинява на общите принципи, върху които се гради държавата и обществото, заложени в К на РБ. Финансовият контрол се изгражда и функционира върху основните конституционни принципи – народен суверенитет, единство и неделимост на нацията и държавата, демократизъм, хуманизъм, политически плурализъм, законност и разделение на властите.

Основните принципи : законност – строго спазване, при осъществяване на контролната дейност, на К на РБ, законите, подзаконовите нормативни актове и международните договори, хо които страна е РБ. Независимост – при планирането, възлагането, извършването и отчитането на контролната дейност от институциите, органите и лицата, чиято дейност се контролира, с изключение на МС и Министъра на финансите. Обективност и служебно начало : установяване обективно по инициатива на контролните органи, на всички факти и обстоятелства, относно тази дейност. Опазване на служебната тайна :неразгласяване и непредоставяне на информация, станала им известна при или по повод изпълнение на служебните им задължения, освен ако това е предвидено в закон.

Цел и задачи :  Цел: да обхване дейността на всички лица, които събират, разходват или администрират бюджетни средства и средства от фондовете и програмите на ЕС.

ИМУЩЕСТВЕНА ОТГОВОРНОСТ – СЪЩНОСТ, СУБЕКТИ НА ОТГОВОРНОСТТА

Началото е поставено със Закона за финансовата инспекция от 1921г. Още от тогава българското законодателство свързва финансовия контрол с материята на имуществената отговорност. Тази традиция беше прекъсната с влизането в сила на КТ от 01.01.1987г., който в §8 на Заключителните си разпоредби внесе изменения в Закона за финансовия контрол от 1960г. -  най-същественото- отделяне на правната уредба на имуществената отговорност от тази, на финансовия контрол. Това продължи почти 10г. – имуществената отговорност се уреждаше от правилата на Глава Х от КТ отделно от уредбата на финансовия контрол, която остана в ЗФК от 1960г. Традицията беше възстановена с влизането в сила на Закона за държавния финансов контрол от 1966г., с който се отмени ЗФК от 1960г.

Правна уредба: Действащата правна уредба на имуществената отговорност е преди всичко в Глава ІІІ на ЗДФИ. Това е режим на пълната по размер имуществена отговорност, като пряка и непосредствена последица от виновното и неправомерно поведение на лицата, причинили вреди на имуществото на инспектираните субекти.

Една определена категория работници и служители (които събират, съхраняват, разходват или отчитат имуществото на одитираните субекти), наричани отчетници, поради неизпълнение на служебните им задължения носят ограничена имуществена отговорност в размер уреден в Глава Х, раздел ІІ на КТ.

Същност: Имуществената отговорност е една от мерките за въздействие прилагани от органите на ДФИ към причинителите на вреди в проверяваните субекти.

-          Имуществената отговорност по ЗДФИ лежи върху плоскостта за непозволеното увреждане уредено от ГП в ЗЗД;

-          Имущесвената отговорност е разновидност на гражданската отговорност за непозволеното увреждане и по същество е деликтна отговорност – Отговорност за виновно и противоправно причинени вреди на имуществото на подконтролните субекти;

-          Като санкционна последица, която представлява обременяване на имуществото на санкционирания – репарационен характер;

-          Санкционно средство – репремиращ характер;

-          Възпитателно-превантивна функция – извлечените, чрез реализирането на имуществената отговорност елементи от имуществото на санкционираните се насочват по най-краткия път за възстановяване на причинените вреди. Следователно функцията е репарационна (възстановителна,компенсационна).

Приложно поле: Следва да се разграничи от имуществената отговорност по КТ и от общата гражданска отговорност за непозволено увреждане по ЗЗД.

Съществуват 2 специални режима, чрез последователно двустранно ограничаване на регулираната материя.

  1. Широката правна уредба на гражданската деликтна отговорност по ЗЗД се стеснява от КТ на две основания : а) с оглед субектите на отговорността – само работници и служители (производствениците); б) с оглед на непосредствената връзка на извършеното от тях нарушение в изпълнение на трудовите им задължения.

В глава Х, раздел ІІ “имуществената отговорност на работника или служителя”. КТ чл.203, ал.1 – “Работникът респ.служителят отговаря имуществено съобразно правилата на тази глава, за вредата, която е причинил на работодателя по небрежност, при или по повод изпълнението на трудовите си задължения.Ако работникът е причинил вредите “умишлено или в резултат на престъпление или не при или по повод изпълнение на трудовите задължения, отговорността се определя от гражданския закон – чл.203, ал.2 КТ.

2. КТ сам извършва стесняване, с оглед изпълнението на особен вид трудови задължения по събиране, съхраняване, разходване или отчитане на имущество т.е.  отчетническа дейност – отговарят спрямо работодателя за причинените му вреди (чл.207, ал.1 КТ)(отчетническо боравене).

В ЗДФИ се говори за имуществената отговорност – “ за противоправно причинени вреди на организациите или лицата по чл.4, т.1-3 от ЗДФИ, установени при финансова инспекция, които са пряка и непосредствена последица от поведението на виновните лица, те носят пълна имуществена отговорност по този закон, когато вредата е : 1) причинена умишлено; 2)от липси; 3) причинена не или по повод изпълнение на служебните задължения (чл.21 от ЗДФИ). Претърпелите вреди инспектираните обекти могат да търсят имуществена отговорност от виновните лица по общия исков ред, в т.ч. и за пропуснати ползи. ЗДФИ е специален по отношение на режима на имуществената отгворност на работниците и служителите по КТ, който от своя страна е специален по отношение на общия режим на гражданската  деликтна отговорност по ЗЗД. Следователно:

-  гражданската отговорност включва възстановяването не само на претърпените вреди, но и на пропуснатите ползи, докато имуществената отговорност по КТ и ЗДФИ обхваща възстановяването само на претърпените вреди;

- гражданската отговорност винаги е в пълен размер на действително причинените вреди, каквато е и по ЗДФИ, но може да бъде и в ограничен размер за отчетниците по чл.207, ал.1,т.1 от КТ.

- гражданската отговорност се осъществява по общия исков ред пред съда, докато отговорността по КТ и ЗДФИ следва същия ред само за случаите, при които обезвредата се търси в пълен размер, а за останалите случаи реализирането й се осъществява по административен ред – чрез реализиране на акта за начет по глава тридесет и първа от ГПК.

Извод: Като цяло режимът на имуществената отговорност по ЗДФИ е уеднаквен с този, на ЗЗД.

Субекти на имуществената отговорност: Могат да бъдат правосубектни(правоспособни, дееспособни и деликтоспособни) физически лица, които да се конституират като страни в отговорностното правоотношение чл.23 ЗДФИ –лицата, във всяка от посочените категории лица отговарят имуществено по реда на ЗДВФК на собствено основание.

Характеристика: Различните категории по чл.23 ЗДФИ

  1. Субектите на имуществената отговорност са лицата, които получават, събират, съхраняват, разходват или отчитат имущество, независимо от това дали заемат отчетническа дейност, която поради същността на извършваната дейност, се означават като отчетници – последните са физически лица под особен правен режим. Върху тях тежат освен основните им трудови задължения и задълженията от финансовоправен характер. От систематическа гледна точка в правната литература е проведено разграничението на отчетниците в 2 основни групи:

А) Служебни лица – отчетници – на които, като трудови задължения е възложено да събират, съхраняват, разходват или отчитат повереното им имущество – например : касиери, магазинери, домакини, инкасатори и др.

Б) Неслужебни лица – отчетници: които не заемат отчетнически длъжности, но при определени условия или обстоятелства попадат в положението на  същинските(служебните) отчетници. Например:- фактически осъществяват такава дейност, без да заемат отчетническа длъжност – подотчетни лица. Работник или служител, който ползва аванс, за командировъчни разходи, ако не отчете получения аванс, снабдителят, който е получил авансови пари и др. Следователно също и физическо лице финансирано със средства по републиканския или общинските бюджети, както и по програми на ЕС.

2. Контролните органи – лицата , които  упражняват предварителен и текущ контрол върху дейността на отчетниците. Те имат задължение да  следят за правилното и законосъобразно използване на държавното и общинско имущество – финансови контрольори, главни счетоводители, счетоводители идр.

3. Ръководители – лицата, които управляват или се разпореждат с имущество. Има 2 подгрупи : - управляват или се разпореждат, чрез издавани от  тях актове независимо дали са на трудов, граждански договор или административен акт. Такива са например разпоредители със средства, ръководителите на звена от държавната администрация, управителни органи на юридически лица финансирани от бюджета; - в изпълнение на служебните си задължения, подготвят или парафират документи, в следствие на което, виновно и противоправно са причинили вреди.Такива са ръководителите на самостоятелни служби, отдели и др. административни подразделения в одитираните обекти.

4. Лицата упражняващи контрол върху бюджетната, финансово-стопанската и отчетната  дейност на проверяваната организация или лице.

5. Трети лица – подразделят се съобразно начина на придобиване на имущество.

А) които са получили нещо от имуществото на одитирания субект, без правно основание в резултат от действието на причинителя на вредата. Задължени са да върнат имуществото. Задължението им е на основание на гражданскоправния институт на неоснователното обогатяване.

Б) които са получили нещо от имуществото – по дарение от причинителя на вредата. Без значение е дали третите лица са били добросъвестни или не, дали са знаели произхода на подареното. Те трябва да върнат присвоеното. Законът обявява сделката  за недействителна, тъй като третите лица не са нито виновни, нито отговорни за причиняването на вредата, тяхната отговорност, макар и солидарна с причинителя е ограничена само до размера на полученото. По тази причина те не дължат лихви. Всички останали лица от останалите групи, дължат лихви – законна лихва от деня на причиняването на вредата, а когато той не може да се установи – от деня на откриването им (чл.21,ал.3 ЗДФИ).

 

WWW.POCHIVKA.ORG