Home Право Незаконосъобразност на административните актове поради некомпетентност - съдебна практика

***ДОСТЪП ДО САЙТА***

ДО МОМЕНТА НИ ПОСЕТИХА НАД 2 500 000 ПОТРЕБИТЕЛИ

БЕЗПЛАТНИТЕ УЧЕБНИ МАТЕРИАЛИ ПРИ НАС СА НАД 7 700


Ако сме Ви били полезни, моля да изпратите SMS с текст STG на номер 1092. Цената на SMS е 2,40 лв. с ДДС.

Вашият СМС ще допринесе за обогатяване съдържанието на сайта.

SMS Login

За да използвате ПЪЛНОТО съдържание на сайта изпратете SMS с текст STG на номер 1092 (обща стойност 2.40лв.)


SMS e валиден 1 час
Незаконосъобразност на административните актове поради некомпетентност - съдебна практика ПДФ Печат Е-мейл

Нарушенията в компетентността при издаване на административни актове представляват един от петте признака за незаконосъобразност на индивидуалните административни актове на основание чл. 41, ал. 3 от Закона за административното производство (ЗАП).

По принцип формите на некомпетентност при издаване на административни актове имат различни прояви и са все по-усложнени. Особено комплицирани ситуации се срещат през последните години, когато административните органи участват и в гражданския оборот в качеството им на представители на държавата или общината, като собственици на търговски дружества. Специален интерес представляват формите на некомпетентност, които се проявяват от тези органи. Други видове некомпетентност се проявяват в случаите на заместване и делегиране на правомощия - двете хипотези на упражняване на чужда компетентност. Съществуват особености от интерес както за доктрината, така и за практиката, които заслужават да бъдат изследвани с цел изясняване и подпомагане на законотворчеството и правоприлагането.

В правната доктрина съществуват различни мнения по отношение на тежестта на порока некомпетентност. Повечето доктринерни становища съдържат идеята, че винаги това нарушение води до най-тежката санкция при незаконосъобразност на акта - нищожност. Съществува и друго мнение, според което при некомпетентност на органа по степен в хипотезата, когато горестоящ орган издава акт вместо компетентния долустоящ, актът е унищожаем и би могъл да се санира. Аргументите на автора, поддържащ това становище, са, че в случая, когато ЗАП допуска обжалване на определен административен акт по административен и съдебен ред, то винаги горестоящият орган, в хипотезите, когато може сам да издаде акт, би санирал порока, ако би иззел компетентността на долустоящия орган. Единствено това изземване на компетентността би довело до нищожност, ако актът е изключен от административно обжалване или подлежи на обжалване пред специална юрисдикция.

В практиката на Върховния съд (Тълкувателно решение № 2-91-ОСГК и в Решение № 717-84-III) се поддържа тезата, че всяка некомпетентност ще води до нищожност на акта. Основният аргумент на съда е наличието на императивната норма на чл. 6 от ЗАП, която не допуска горестоящ орган да се произнесе вместо долустоящ. Оттук и изводът, че всяка некомпетентност ще породи нищожност на издадения индивидуален административен акт.

Съвременната практика на Върховния административен съд също приема тази теза. В Решение № 6280 от 30.12.1998 г. по адм. д. № 2857/98 г., се казва, че "незачитането на компетентността и оперативната самостоятелност представлява съществено нарушение, което прави незаконосъобразен издадения административен акт, и то до степен на нищожност както в хипотезата на изземване, така и в хипотезата на изместване на по-долустоящия орган". В съдебното решение се обявява за нищожен издаден административен акт от областен управител като горестоящ орган вместо кмета. Областният управител получава жалбата на адресата срещу мълчаливия отказ на кмета в качеството си на горестоящ контролен орган.

По принцип аргументът на становището за унищожаемост на акта е разпоредбата на чл. 30, ал. 3 от ЗАП. Като горестоящ орган съгласно разпоредбите на чл. 30, ал. 1 от ЗАП, той може да отмени изцяло или отчасти административния акт като незаконосъобразен или неправилен или да отхвърли жалбата. Единствено в хипотезата на чл. 30, ал. 3 от ЗАП, при определени предпоставки, по-горестоящият административен орган може и сам да издаде административния акт. В този случай висшестоящият административен орган действа като контролен орган в производството по обжалване на вече издаден административен акт и само в този случай е оправомощен от закона да издаде искания административен акт вместо долустоящия орган. Очевидно обаче е, че по-горестоящият орган в хипотезата на чл. 30, ал. 1 и 2 няма правомощия да издаде акта вместо долустоящия орган, което е пряко нарушение на разпоредбата, определяща компетентността му. Така съдът приема, че в хипотезата на чл. 30, ал. 1 и 2 от ЗАП контролният административен орган нарушава и чл. 6, ал. 2 от ЗАП, поради което е издал нищожен административен акт.

Като обобщение на този въпрос считаме, че очевидно наличието на чл. 6, ал. 2 от ЗАП е водещият критерий за практиката на съда. Предложеното в съвременната правна доктрина становище за евентуална унищожаемост на административните актове обаче, както и аргументите към него, представлява интерес, с цел евентуално изрично регламентиране на тази хипотеза de lege ferenda при промяна в законодателството.

В правната доктрина традиционната класификация на видовете некомпетентност е разделянето й на некомпетентност по материя, по територия, по степен и по време. Една от разновидностите - материалната некомпетентност, представлява издаване на индивидуален административен акт при нарушение на материята, в която е компетентен административният орган. Административният акт би могъл да се квалифицира като незаконосъобразен и поради нарушаване на материална правна норма, въз основа на която е издаден. Една от практическите проявни форми на този порок е несъответствие на съдържанието му с предписанието на хипотезата на материална норма.

Съдебната практика показва понякога смесване на двата признака за незаконосъобразност - материална незаконосъобразност на акта и материална некомпетентност.

Така например в Решение № 1706 от 13.04.1998 г. по адм. д. № 5718/96 г. се коментира оспорена заповед на кмет за отнемане правото на строеж, но след като имотът е отписан от общинския регистър и е бил вече собственост на физическо лице. Кметът е ползвал правното основание на чл. 67, ал. 2 от Закона за собствеността, която хипотеза урежда правомощия на кмета да отнема право на строеж само ако е върху държавна или общинска земя, в случай че не е реализирано в петгодишен срок. "В случая към момента на издаване на обжалваната заповед парцелът не е бил държавен или общински, а частна собственост на граждани, с оглед на което заповедта е издадена при липса на материална компетентност на административния орган."

В доктрината ни от миналото П. Стайнов предлага един сполучлив практически критерий за разграничаване на материалната некомпетентност от материалната незаконосъобразност на административния акт. Според него когато липсва компетентен орган изобщо в правото да издаде съответния акт, то със сигурност може да се твърди, че е налице материална незаконосъобразност. Когато обаче правна норма предписва този акт да се издаде от някакъв орган, но това не е органът, автор на акта, вече може да се твърди, че е налице и материална некомпетентност. Според нас в този случай може да се твърди, че е налице и друг вид некомпетентност (по територия или по степен). Така че очевидно критерият, предлаган в доктрината ни, може да се използва за проверка тогава, когато е налице несигурност при отграничаване именно на материална некомпетентност. Връщайки се към решението на съда, според нас в коментирания казус изобщо липсва орган, който да има компетентност да се произнесе с такава заповед за отчуждаване на частен имот на гражданин при визираните в нормата условия. Следователно след като изобщо не съществува орган с подобна компетентност, то ще е налице материална незаконосъобразност на акта, а не материална некомпетентност на органа.

Друг особен случай на некомпетентност е хипотезата, в която се обжалва непроизнасяне на компетентния орган, когато сезираният друг орган, който не е компетентен, се произнася, без да препрати молбата на адресата до компетентния. В този случай, ако сезираният орган се произнесе, решението му следва да се квалифицира като незаконосъобразно и по-точно нищожно поради липса на компетентост. Ако същият орган не се произнесе, в практиката това непроизнасяне често се оспорва като мълчалив отказ. Съдът констатира и друг вариант - жалбоподателят оспорва мълчаливия отказ не на сезирания орган, а на реално компетентния орган, считайки, че некомпетентният е следвало да го предаде служебно на компетентния орган.

Точно по този повод Върховният административен съд се е произнесъл в Решение № 5549 от 7.12.1998 г. по адм. д. № 2337/98, ВАС, трето отд. и в Решение № 6186 от 28.12.1998. по адм. дело № 2847/98. И в двете решения производството се прекратява поради липса на издаден административен акт и с мотивите, че непроизнасянето в законния срок на сезирания орган не представлява мълчалив отказ поради това, че той не е компетентен орган. Не е налице такъв отказ и от компетентния орган поради това, че същият не е сезиран нито пряко от жалбоподателя, нито по реда на чл. 8 от ЗАП - служебно от сезирания некомпетентен орган.

Според мен съдът правилно прекратява производството като безпредметно, тъй като при тази ситуация липсва издаден административен акт поради непроизнасяне на компетентния орган. В същото време обаче липсва и мълчалив отказ, защото като такъв следва да се квалифицира мълчанието също на компетентния орган.

При наличие на незаконосъобразност поради некомпетентност, според практиката на Върховния административен съд, нищожността на административния акт би могла да бъде обявена и в касационното производство, независимо от това, че касационната жалба не съдържа искания на това основание. По принцип според разпоредбите на чл. 39 и 33, ал. 1 от Закона за Върховния административен съд, незаявените в касационната жалба основания, както и тези, които са направени след срока за подаване на жалбата, "са преклудирани и не подлежат на разглеждане". В Решение № 656 по адм. дело № 3302/98 г. се разглежда жалба срещу заповед на кмет на район за премахване на незаконно монтиран гараж, потвърдена със съдебно решение на окръжен съд. Касационната жалба не съдържа искане за обявяване на заповедта за нищожна поради некомпетентност на органа, издал акта, а съдържа искане за отмяна на заповедта като материалнонезаконосъобразна с разпоредбите на ЗТСУ и ППЗТСУ. Съдът обаче служебно констатира нищожността на акта поради издаването му от некомпетентен по степен орган - кмет на район. Интерес представляват мотивите в съдебното решение: "... нищожността или недопустимостта на обжалваното решение се констатира служебно, макар предметът на делото да е изцяло частноправен и решението да засяга само страните по него. Самото решение е публичноправен акт на държавен орган, какъвто е съдът, поради което законът установява нетърпимост към особено тежките му пороци, като постановява прогласяване на нищожността, респ. обезсилването му дори и във вреда на жалбоподателя (аргумент за противното от чл. 208, ал. 2 ГПК)". В този случай съдът правилно на основание чл. 41, ал. 3 от ЗАП преценява служебно, въз основа на събраните по делото доказателства, валидността на обжалвания акт, без да вземе предвид съдържанието на жалбата и независимо от факта дали тя съдържа или не такова оплакване. В този случай съдът дори отива в крайност, но съвсем оправдано, като се позовава на нищожността, независимо че жалбоподателят не се позовава на нея и не желае тя да бъд прогласявана.

По отношение на упражняването на чужда компетентност съдът е имал възможности да се произнесе по повод грешки в начина на предоставяне на компетентност, начина на оттеглянето й и начина на упражняването на чуждата компетентност. В правната доктрина са известни принципно два способа за законосъобразно упражняване на чужда компетентност - чрез делегиране и чрез заместване.

Върховният административен съд в Решение № 3766/98 г. по адм. дело № 1119/98, петчл. с-в, е обявил за нищожно решението на Министерството на здравеопазването, с което е отказано да бъде уважено предложение за приватизация на обособен обект - аптека, по реда на чл. 35, т. 1 ЗППДОбП. Съдът е приел, че отказът е направен от некомпетентен орган, като е подписан от неустановено лице "за министър", при липса на законова делегация за това. Според съда делегирането на правомощия означава делегиране на властта за упражняване на правомощията, както и отговорността за това. Правомощията на административния орган и възможността за делегирането им са определени и ограничени от неговата компетентност, или компетентността е правното основание за делегирането на административните правомощия. Компетентността на административния орган е определена в самия закон. Следователно законът определя и делегирането на правомощията, като това той може да предвиди изрично или особено, когато от нормативната формулировка и от фактите е очевидно, че правомощието може и трябва да се упражнява от някой подчинен орган. Според съда съществува важно ограничение във възможностите за извършване на делегиране на административни правомощия. Това е случаят, когато правомощията са определени като изключителна компетентност на съответния орган. Такъв е именно случаят в процесното дело. Съгласно чл. 3, ал. 1, т. 1 ЗППДОбП и чл. 2, ал. 1 от ПМС № 155/92 г. (ДВ, бр. 68/92 г., изм., бр. 14/93 г.) компетентен да се произнесе по направеното предложение за приватизация е министърът на здравеопазването. С тази норма законът изрично определя административния орган, които може и е длъжен да упражни предоставеното му от закона правомощие да издаде искания административен акт - решение за приватизация. Изводът на съда е, че след като законът е вменил определени правомощия в изрична компетентност на даден административен орган, то делегирането им може да става само по изключение, и то на основата на изрично нормативно овластяване, а такова в ЗППДОбП не е предвиден .

В съдебното решение съдът описва още изложените съображения на процесуалния представител на жалбоподателя (Министерството на здравеопазването) за упълномощаване на заместник-министъра да представлява министъра на здравеопазването. Това ни дава основание да се спрем на една неправилна и порочна, според нас, практика, в съдебните решения да се използва терминът "упълномощаване", когато се говори за прехвърляне на правомощия на административен орган по издаване на индивидуален административен акт. Според нас институтът на упълномощаването е характерен само за гражданското право. В съдебната практика се срещат немалко съдебни решения, в които се използва изразът "упълномощаване" относно прехвърляне на компетентност между административни органи. Например в Решение № 2247 от 4.05.1999 г. по адм. д. № 5517/98 г. се казва, че "атакуваната заповед е издадена от кмета на район "К.", който няма валидно упълномощаване да издава заповеди за премахване на незаконни строежи след изменението на чл. 160 от ЗТСУ".

По същия начин е използван терминът упълномощаване и в съдебно реше-ние № 1840 от 16.04.1999 г., по адм. д. № 5139/98 г.

Разбира се, ще посочим примери от съдебната практика, където съдът е съобразил този момент и целенасочено е употребил термина "оправомощаване". Така е например в Решение № 4562 от 7.10.1998 г. по адм. д. № 905/97 г., на ВАС, второ отделение. Тук съдът казва, че "компетентен орган по издаване на заповед по чл. 97, ал. 5 ППЗТСУ е главният архитект или оправомощено от него лице".

В България не е застъпена доктрината на "делегирано нормотворчество", но предмет на конституционно правораздаване беше въпросът може ли да се делегира компетентност по издаване на нормативни административни актове. Конституционният съд се произнесе с Решение № 2/1999 г. по конст. дело № 33 от 1998 г. Спорът конкретно беше повдигнат относно текста на чл. 26, ал. 2 от Закона за администрацията (ЗА), който дава право на министъра да делегира правомощия на своите заместници и да определя техните функции. В искането се поддържа, че текстът е противоконституционен, тъй като обхващал възможности за делегиране на конституционно установени правомощия на министрите, като издаването на правилници, наредби и други според Конституцията. Такива правомощия според искането не можело да бъдат делегирани на заместник-министри.

Съдът реши, че искането е неоснователно. Според него не е предвидено правомощията на министрите да могат да се упражняват само от титулярите. От факта, че към министерствата се назначават и заместник-министри (чл. 108, ал. 286 от Конституцията) следва, че част от функциите на министрите е допустимо да се изпълняват и от техните заместници. А след като липсва конституционна разпоредба, която да урежда този въпрос, явно това е предоставено да стане със закон. Именно това е направено с чл. 26, ал. 2 ЗА, която предоставя свобода на министъра да реши какви правомощия може да делегира и какви функции може да предостави на своите заместници. Липсва конституционна разпоредба, която да поставя някакви рамки при решаването на този въпрос. Впрочем такива рамки липсват и в закона.

Съдебната практика показва някои практически особености при реализирането на института на заместването. Една от тях е възможността за действие от страна на заместника в отсъствие на титуляра и евентуалната забрана да се осъществява заместване. Такъв случай разглежда отново Решение № 2 от 1999 г. по конст. дело № 33/1998 г. Решението е постановено по повод искане за отмяна на чл. 24, ал. 1 от Закона за администрацията (ЗА), съгласно който текст правомощията на министър-председателя в негово отсъствие от страната или когато ползва законно установен отпуск, за всеки конкретен случай се упражняват от определен от него с писмена заповед заместник министър-председател. В искането се поддържа, че текстът е противоконституционен, тъй като министър-председателят имал конституционно установени правомощия, които не могат да бъдат прехвърлени при никакви обстоятелства на заместник министър-председател. Съдът счита, че това разбиране е неприемливо и представя следните аргументи. Съгласно чл. 108, ал. 1 от Конституцията Министерският съвет се състои от министър-председател, заместник министър-председатели и министри. Длъжността заместник министър-председател следователно е изрично предвидена и от наименованието й следва, че лицето, което я заема, може да замества министър-председателя винаги, когато това се налага, и то относно всички негови функции, независимо дали са му възложени с Конституцията или с друг нормативен акт. Ако това не е така, то той не би бил наименован "заместник". Видно от съдебното решение съдът определя две важни характеристики на компетентността на "заместника" като административноправна фигура. Първата е, че заместникът има пълновластие по отношение на обема от компетенции на титуляра и втората е, че конкретизирането на заместника се извършва според "службата" му на заместник, т. е. самата служба на административния орган е "заместник", откъдето ще се презумира приемането на компетентността от титуляра. Конституционният съд счита, че доколкото все пак се налага заместването на министър-председателя а става по определени правила, законът е предвидил такива, като е допуснал това да става само при отсъствие от страната и при ползване на законно установен отпуск, при това с писмена заповед за всеки конкретен случай. По този начин се избягва произволното заместване и в случаи, когато такова не се налага. Това решение на Конституционния съд подпомага изграждането на научно определение за понятието заместник. Интерес представлява практиката на административните съдилища по този въпрос. Административният съд в Решение № 2600 от 15.Х1.1994 г. по адм. д. № 302/94 г., III г. разглежда жалба на управител на търговско дружество срещу заповед на областен управител, с която е наредено да се изземе от жалбоподателя лек автомобил на основание чл. 2 от ПМС № 132/16.12.1992 г. за издирване и връщане на недвижими имоти и движимо имущество, който автомобил е предмет на обявените нищожни сделки, сключени от ТКЗС след 1.1.1990 г. В жалбата се поддържа, че издадената заповед е нищожна, тъй като е подписана не от областния управител, а от негов заместник. "От приложената заповед е видно, че същата е подписана със запетайка и подписът не е положен от областния управител. Няма данни кое лице е подписало атакуваната заповед вместо областния управител и доказателства за преупълномощаването му. "По цитираните причини съдът обявява акта за нищожен. Прави впечатление, че в съдебното решение се говори единствено за "преупълномощаване". Според нас обаче преупълномощаване съществува в гражданското право, и то ако преди това е имало упълномощаване В случая следва да се търси наличие или липса на данни за делегиране или за заместване, т. е. за един от двата начина, съществуващи в административното право, за прехвърляне на компетентност. В този пример съдебната практика от-ново показва смесване на двата института - този на упълномощаването в гражданското право с делегиране и заместване в административното право.

В съдебната практика се смесват още и самите институти на делегиране и този на заместване.

В свое изследване К. Лазаров дава пример с Решение № 1640/1994 г. на Софийски градски съд, 2 отд., където се казва, че никъде в нормативен акт не е дадена възможност правата на оторизираното в текста на визираната разпоредба лице - председателя на ИК, да прехвърля и делегира права на заместник-председателя на ИК.

Очевидно в това съдебно решение се игнорира една от посочените в предходната точка характеристики на понятието "заместник", а именно възможността този орган по силата на своята служба да има правото да получи компетентност от титуляра си. В този случай делегиране не е необходимо. Така че не следва да се счита за незаконосъобразен акт, издаден от действителен заместник, ако са спазени условията, предвидени в закона (отсъствие на титуляра и др.).

Съществуват и съдебни решения, в които се прави изключително прецизна разлика между двете разновидности на прехвърлянето на компетентност - делегиране и заместване. Такъв е случаят с Решение № 4903 от 28.10.1998 г. по адм. д. № 2369/98 г. на ВАС, трето отд. В решението се коментира законосъобразността на издаден административен акт от заместник-министър на основание чл. 6 от Закона за обезщетяване на собствениците на одържавени имоти (ЗОСОИ). Нормата на чл. 6, ал. 1 от ЗОСОИ предписва исканията за обезщетяване на собствениците да се подават до министъра на ведомството, който упражнява правата на държавата в търговското дружество. "С посочените норми законодателят изрично и специални е натоварил посочения административен орган с решаването на подадените до него искания. Налице е изрична компетентност, при която делегиране на правомощия не се допуска, освен по изключение, предвидено в закон. В ЗОСОИ не се съдържа такава възможност, поради което зам.-министър може да упражнява функциите на министъра по чл. 6 само ако последният е във фактическа невъзможност да изпълнява служебните си задължения." Съдът правилно на базата на тези аргументи решава, че е издаден акт при некомпетентност по степен, който порок го прави съответно нищожен.

Особена хипотеза в компетентността на административните органи е произнасянето на повече органи в едно и също административно производство. В правната доктрина тези органи са класифицирани в два вида - водещи и по-мощни производството органи. Тук особеност представлява компетентността основно на помощните органи, която най-често води до грешки в правоприлагането, като се изследва тяхната компетентност и се оспорват актове поради тяхната некомпетентност. В правната доктрина се счита, че произнасянето на помощни органи, независимо как са нарушили закона (некомпетентно произнасяне, нарушения при събиране на доказателства, немотивирани актове и др.), не може да доведе до преки правни последици за адресата на акт. Това е и причината техните актове да се считат само за помощни актове, откъдето следва липсата на правни основания за обявяването им за нищожни. Субективното право се създава от водещия производството орган, докато пороците в издадения от помощния орган акт ще имат само процесуално отношение спрямо индивидуалния административен акт, издаден от водещия производството орган.

Съдебната практика на Върховния административен съд потвърждава доктринерната теза за правния статут на помощните органи. В Решение № 390 от 17.10.1997 г. по адм. д. № 459/97 г., петчленен състав, се казва, че "конкурсната комисия е екип от специалисти, която следва да даде експертна оценка и становище по представените от участниците предложения и да класира същите по ред съобразно приетите конкурсни условия. Тя е помощен орган и нейното становище има препоръчителен характер за решаващия орган по чл. 3 ЗППДОП, които винаги може да избере и предпочете за спечелил конкурса участник, класиран от нея на второ или следващо място."

Такъв е случаят и с Решение № 247 от 5.02.1998 г. по адм. д. № 3945/97 г., където съдът приема, че "Решенията на експертния съвет по архитектура при съответните общини нямат характера на индивидуални административни актове и не подлежат на съдебен контрол."

Практиката на Върховния административен съд показва прецизно разграничение и дава точни критерии за разделянето на статута на гражданскоправния субект от този на административния орган, когато и в двата случая се произнася един и същ административен орган. В Решение № 341 от 11.02.1998 г. по адм. д. № 727/97 г., се определя отказът на областния управител да издаде заповед за замяна на държавно жилище с жилище - частна собственост като гражданскоправно волеизявление, а не като административен акт. Аргументът на съда е, че областният управител е равнопоставена страна по взаимно договаряне на замяната". Мотивите на съда още са, че равноправната страна в преговорите изключва властническия и едностранен характер на волеизявлението, па макар и произнесено от орган на държавно управление, какъвто е областният управител.

В Решение № 1431 от 30.03.1998 г. по адм. д. № 1013/97 г. се разглежда заповед на областния управител, с която се определя цената на частта на държавата при съсобствен имот по допусната доброволна делба.

Според съда заповедта е волеизявление на административния орган, отнасящо се до елемент от сключване на сделка, а в такива правоотношения страните са равнопоставени. Административният орган не е действал като орган на управление по отношение на другата страна по сделката и заповедта му в частта за цената не е индивидуален административен акт. Съдът добавя и друг аргумент - насрещната страна може да приеме или откаже, т. е. с тази заповед не се създава задължение за жалбоподателя непременно да приеме предлаганата му цена.

Това решение на съда още веднъж потвърждава твърдението в правната доктрина, че компетентността се различава от представителната власт и от гражданскоправния статут на един държавен орган, в качеството му на представител на юридическо лице, по основния елемент от характеристиката й властническия характер на дейността на органа.

 

 

WWW.POCHIVKA.ORG